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Lettre d'information juridique n° 35
février 2019
Textes du mois

Signalisation routière

Zones tampon devant les passages pour piéton

Obligations légales de débroussaillement

Circulaire n° AGRT1901902J du 8 février 2019

Lutte contre le terrorisme

Circulaire n° PRMD1827673C du 2 octobre 2018

Jurisprudence

Caravanes et résidences mobiles des gens du voyage

Application du régime juridique des véhicules de loisirs (non)

Sapeurs-pompiers volontaires

Prestation de fidélisation et de reconnaissance. Subordination aux vacations effectivement réalisées (non)

Sapeurs-pompiers professionnels

Comptabilisation intégrale des heures d'astreinte comme temps de travail (oui)

Alcool. Interdiction

Mesure disproportionnée (oui en l'espèce)

Règlement local de publicité

Police de la sécurité routière (non)

Tableau d’avancement

Exclusion d’un policier mieux noté que ses collègues au motif qu’il a été sanctionné 8 ans auparavant (non)

Questions d'actualité

DGS

Lien hiérarchique avec le service de police municipale

Règlement local de publicité

Conciliation avec le principe de liberté d’expression

Courrier des lecteurs

Conflit de voisinage

Pouvoirs du maire

Règlement communal. Détenteurs de chiens

Limites de l’exercice de pouvoir de police du maire

Edifices menaçant ruine

Régime de responsabilité

Informations pratiques

Police de sécurité du quotidien

Communication du ministre de l’Intérieur

Défibrillateurs

Cartographie

Textes du mois

Signalisation routière

Zones tampon devant les passages pour piéton

Un arrêté du 12 décembre 2018 relatif à la modification de la signalisation routière donne désormais aux maires la possibilité d’aménager une zone tampon de sécurité de 2 à 5 mètres devant chaque passage pour piétons.

Obligations légales de débroussaillement

Circulaire n° AGRT1901902J du 8 février 2019

La circulaire n° AGRT1901902J du 8 février 2019 rappelle les obligations légales de débroussaillement pour la défense des forêts contre l’incendie.

Lutte contre le terrorisme

Circulaire n° PRMD1827673C du 2 octobre 2018

La circulaire n° PRMD1827673C du 2 octobre 2018 a pour objet d’actualiser la doctrine nationale d’emploi des moyens de secours et de soins face à une action terroriste et un accident majeur mettant en œuvre des matières chimiques pour assurer la sauvegarde et la préservation des vies humaines. Elle s’applique en cas d’attentat chimique et concerne les principaux services publics qui auraient vocation à intervenir sur le terrain. Elle ne se substitue pas aux modalités génériques d’application de l’actuel plan gouvernemental NRBC et à ses déclinaisons locales ou autres plans de défense et de sécurité mais précise les modalités de leur application.

Cette circulaire annule et remplace la circulaire n° 700/SGDN/PSE/PPS du 7 novembre 2008.

  • Circulaire n° PRMD1827673C du 2 octobre 2018 relative à la doctrine nationale d’emploi des moyens de secours et de soins face à une action terroriste mettant en œuvre des matières chimiques
Jurisprudence

Caravanes et résidences mobiles des gens du voyage

Application du régime juridique des véhicules de loisirs (non)

Le régime juridique des véhicules de loisirs ne s'applique pas aux caravanes et résidences mobiles des gens du voyage.

L'installation des caravanes, qui constituent l'habitat permanent de gens du voyage, est entièrement régie par des dispositions particulières qui, notamment, précisent les conditions dans lesquelles ces caravanes peuvent faire l'objet d'une installation sur le terrain de leur propriétaire ou en zone non constructible, de même que pour une durée supérieure à 3 mois (art. L 444-1 et R 421-23 du code de l'urbanisme et 1er et 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000).

Les articles R 111-42 du code de l'urbanisme, réglementant l'installation des résidences mobiles de loisirs, et R 111-49 du même code, réglementant l'installation des caravanes, ne sont ainsi pas applicables.

Sapeurs-pompiers volontaires

Prestation de fidélisation et de reconnaissance. Subordination aux vacations effectivement réalisées (non)

Si l'article 15-1 de la loi du 3 mai 1996 institue une prestation de fidélisation et de reconnaissance afin de récompenser l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires au bénéfice de la collectivité, il ne saurait être déduit des termes de la loi qu'elle subordonne son octroi au respect d'une condition minimale de vacations horaires que le décret attaqué aurait dû venir préciser.

  • CE, 19 décembre 2018, M. B., n° 403753

Sapeurs-pompiers professionnels

Comptabilisation intégrale des heures d'astreinte comme temps de travail (oui)

Dans les conditions où le sapeur-pompier doit en réalité se tenir à la disposition permanente et immédiate de son employeur, toute heure d'astreinte effectuée doit être comptabilisée dans son intégralité comme temps de travail.

Alcool. Interdiction

Mesure disproportionnée (oui en l'espèce)

S'il appartient au maire, en application des pouvoirs de police qu'il tient de ces dispositions, de prendre les mesures nécessaires pour assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques, les interdictions édictées à ce titre doivent être strictement proportionnées à leur nécessité.

Pour justifier de l'interdiction « sauf autorisations spéciales », de « toute consommation de boissons alcoolisées », en dehors des « terrasses de café et de restaurants dûment autorisées, les aires de pique-nique aménagées à cet effet et aux heures de repas, les lieux de manifestations locales où la consommation d'alcool est autorisée », l'arrêté en litige se réfère à ce que « les troubles à la tranquillité publique sont souvent liés à la consommation abusive d'alcool », que celle-ci contribue à créer des tels troubles « notamment par des nuisances sonores nuisibles à la santé publique » ainsi que « les nombreux incidents de voie publique constatés par les forces de police tout au long de l'année (rixe, regroupements, ivresses publiques et manifestes, entraves à la circulation, dégradations de l'espace public...) ». L'arrêté ajoute que « le risque d'augmentation est à craindre en période estivale caractérisée par un afflux important de personnes ».

Toutefois, la commune ne produit, tant en première instance qu'en appel, aucune pièce permettant de justifier de l'importance et de la fréquence des troubles à l'ordre public invoqués.

Ainsi, en l'absence de menace suffisamment grave pour l'ordre public justifiant la nécessité de ce dispositif, le maire ne pouvait légalement prendre les mesures d'interdiction en litige tenant à la consommation d'alcool.

Divagation d’animaux errants

Pouvoirs du maire

L'état de divagation de bovins sur la voie publique constitue un danger grave et immédiat pour la sécurité publique et en particulier la circulation des véhicules, justifiant dès lors que ces animaux en divagation soient placés sans délai dans un lieu de dépôt adapté à leur garde.

En revanche, l'autorité chargée de la police municipale ne saurait prescrire la mise à mort sans condition ni délai d'un animal qu'en vue de parer un danger grave et immédiat.

  • CAA Nantes, 4 janvier 2019, M. E., n° 18NT00069

NDLR : en l'espèce, l’article 2 de l’arrêté du maire précisait : « En cas d'inexécution des mesures prescrites à l'article 1er du présent arrêté, dans un délai de 24 heures, l'animal constaté en divagation et considéré comme dangereux sera capturé ; il sera ensuite demandé immédiatement aux autorités compétentes de se prononcer sur les suites à donner, notamment son euthanasie. » La Direction départementale de la protection des populations a pris la décision d'euthanasier l'animal après avoir pris contact avec les gendarmes.

Règlement local de publicité

Police de la sécurité routière (non)

Un règlement local de publicité, qui a pour finalité légale la préservation du cadre de vie, ne peut pas valablement poursuivre pour but la préservation de la sécurité routière.

Tableau d’avancement

Exclusion d’un policier mieux noté que ses collègues au motif qu’il a été sanctionné 8 ans auparavant (non)

L’administration ne peut, pour exclure du tableau d’avancement au grade de brigadier un gardien de la paix dont les évaluations sont plus élogieuses que celles de ses collègues, pourtant inscrits à ce tableau, tenir compte de la sanction disciplinaire infligée à cet agent 8 ans auparavant pour des faits s’étant eux-mêmes produits 3 ans plus tôt.

Le tribunal, saisi d’un recours présenté par un gardien de la paix contre le tableau d’avancement au grade de brigadier, a été conduit à faire application des principes dégagés par le Conseil d’Etat dans sa décision du 30 janvier 2015 (CE, 30 janvier 2015, ministre de l’intérieur c/Lepape, n° 376082*). Le juge de l'excès de pouvoir, saisi d'un recours tendant à l'annulation d'un arrêté portant inscription au tableau d'avancement et nomination dans un grade supérieur, ne peut se borner, dans le cadre de son contrôle restreint, à apprécier la valeur professionnelle d'un candidat écarté, et doit analyser les mérites comparés de cet agent et de ceux des autres agents candidats à ce même grade.

En l’occurrence, l'agent (qui n’avait pas été inscrit au tableau) pouvait se prévaloir d’excellentes appréciations de ses supérieurs le considérant apte à accéder au grade de brigadier, plus élogieuses que certains de ses collègues, pourtant inscrits mais avait fait l’objet en 2008 d’une sanction disciplinaire d’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de 15 jours avec sursis à raison de faits datant de 2005. Après avoir effectué une analyse comparative entre les mérites de l'agent et ceux de ses collègues, le tribunal a considéré que compte tenu de leur ancienneté, ces faits ne sauraient avoir pour effet de diminuer sa valeur professionnelle au point d’inscrire au tableau d’avancement des candidats notablement moins bien évalués que lui.

Le tableau a donc été annulé pour erreur manifeste d’appréciation et l'agent a été indemnisé pour la perte de chance subie, évaluée en tenant compte de ce qu’il avait été inscrit l’année suivante au tableau d’avancement, ainsi que le préjudice moral résultant de l’illégalité fautive.

  • TA Paris, 5 juillet 2018, M. E., n° 1607634
Questions d'actualité

Agressions à l'encontre des policiers municipaux

Sanctions

La présence sur la voie publique des agents de police municipale, en vue d'assurer leurs tâches de surveillance, de verbalisation ou d'interpellation, en cas de flagrant délit, les expose à d'éventuels outrages par voie d'insultes ou de gestes malvenus.

1. L'article 433-5 du code pénal sanctionne l'outrage de 7 500 € d'amende lorsqu'il est commis à l'encontre d'une personne chargée d'une mission de service public et d'un an d'emprisonnement et de 15 000 € d'amende à l'encontre d'une personne dépositaire de l'autorité publique. Ainsi, les outrages dirigés contre un agent de police municipale peuvent englober des cas où il est investi d'une mission de service public dans une situation de simple patrouille ou dépositaire de l'autorité publique lorsqu'il dresse une contravention ou interpelle l'auteur d'un délit flagrant. En outre, en cas de résistance violente à un agent de police municipale agissant dans l'exercice de ses fonctions, c'est-à-dire une rébellion, l'auteur des faits est passible d'une peine de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 € d'amende sur le fondement de l'article 433-7 du code pénal. Enfin, les violences volontaires commises sur un agent de police municipale sont sanctionnées plus sévèrement du fait de leur qualité de personne dépositaire de l'autorité publique puisque les articles 222-3, 222-8, 222-10, 222-12, 222-13, 222-14-1, 222-15-1 du code pénal relatifs aux violences volontaires prévoient, dans ce cas, des peines aggravées dès lors que la qualité de la victime est apparente ou connue de l'auteur.

2. Dans ces situations d'outrages et de violences, l'agent de police municipale peut demander à son bénéfice la mise en œuvre de la protection fonctionnelle à la collectivité territoriale dont il relève, en application de l'article R 515-17 du code de la sécurité intérieure. Une délibération du conseil municipal peut statuer à cette fin pour prendre en charge les frais de procédure, défendre les intérêts de l'agent, désigner un conseil et, in fine, imputer les dépenses afférentes sur le budget communal.

DGS

Lien hiérarchique avec le service de police municipale

Le directeur général des services d'une commune est chargé, sous l'autorité du maire, de diriger l'ensemble des services de la commune et d'en coordonner l'organisation. Un ou plusieurs directeurs généraux adjoints peuvent être chargés de le seconder et de le suppléer, le cas échéant, dans ses diverses fonctions. Dans ces conditions, si le code de la sécurité intérieure, dans ses articles L 511-1 et R 515-5, comme le CGCT, dans son article L 2212-5, placent les agents de police municipale, dans leurs missions de police administrative, sous l'autorité hiérarchique du maire pour la mise en œuvre de leurs compétences relevant de la police municipale, il convient de distinguer la direction opérationnelle des agents de police municipale, qui relève du directeur ou du chef de service de police municipale, et la direction du service auquel est rattachée la police municipale, qui appartient au directeur général des services, à ses adjoints voire éventuellement à un cadre administratif, et sous l'autorité desquels est placé le directeur ou le chef de service de police municipale.

Il relève de la compétence du ou des responsables administratifs chargés de l'encadrement du service de police municipale de contribuer à la définition de la politique de sécurité de la collectivité, sous la responsabilité de l'exécutif local, à sa mise en œuvre et à son évaluation, d'assurer la coordination de l'action du service de police municipale avec les autres services de la collectivité.

S'agissant des missions de la police municipale précisément définies par les textes, elles s'exercent sous l'autorité du maire et il appartient donc au responsable du service de la police municipale de rendre compte de leur mise en œuvre au maire ou, à la demande de ce dernier et selon les modalités d'organisation de la collectivité, à l'agent ou aux agents qu'il a désignés pour l'assister dans la direction de la collectivité, y compris pour les missions exercées en propre par la police municipale.

Règlement local de publicité

Conciliation avec le principe de liberté d’expression

Le règlement local de publicité donne la possibilité aux maires ou aux présidents d'intercommunalité de trouver au plan local et avec la participation des acteurs du territoire, le juste équilibre entre la nécessité de la publicité pour le développement des activités économiques, la qualité du cadre de vie et l'attractivité du territoire induit par ses paysages.

Toutefois, le principe de liberté d'expression (art. L 581-1 du code de l'environnement) aux termes duquel « chacun a le droit d'exprimer et de diffuser des informations et idées, quelle qu'en soit la nature, par le moyen de la publicité, d'enseignes et de pré-enseignes, conformément aux lois en vigueur et sous réserve des dispositions du présent chapitre » apporte une limitation aux pouvoirs de l'autorité en charge de l'élaboration des règles locales en matière de publicité. Ces règles doivent nécessairement être motivées par un objectif d'intérêt général et rester proportionnées à l'obtention des résultats escomptés. Par ailleurs, il n’est pas possible d'agir sur l'information divulguée hors les cas de trouble à l'ordre public.

Courrier des lecteurs

Conflit de voisinage

Pouvoirs du maire

Un administré vient de saisir le maire d'une plainte pour conflit de voisinage. Ce conflit consiste en des injures, des menaces, des propos diffamatoires divulgués auprès des autres voisins... Que peut faire le maire ?


Effectuer un rappel à l'ordre. L'article L 132-7 du code de la sécurité intérieure indique que lorsque des faits sont susceptibles de porter atteinte au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité ou à la salubrité publiques, le maire ou son représentant peut procéder verbalement à l'endroit de leur auteur au rappel des dispositions qui s'imposent à celui-ci pour se conformer à l'ordre et à la tranquillité publics, le cas échéant en le convoquant en mairie. Le rappel à l'ordre d'un mineur intervient, sauf impossibilité, en présence de ses parents, de ses représentants légaux ou, à défaut, d'une personne exerçant une responsabilité éducative à l'égard de ce mineur.

Verbaliser éventuellement. Par ailleurs, le CGCT donne compétence aux agents de police municipale et aux gardes champêtres pour constater par procès-verbaux, lorsqu'elles sont commises sur le territoire communal et qu'elles ne nécessitent pas de leur part d'actes d'enquête, des contraventions prévues par le code pénal. La liste de ces contraventions est fixée par l'article R 15-33-29-3 du code de procédure pénale. Parmi celles-ci figurent notamment les bruits et tapages injurieux ou nocturnes, les menaces de destructions, l'abandon d'ordures et les destructions et dégradations légères. Des infractions souvent commises en cas de troubles de voisinage.

Proposer une transaction. Enfin, le maire peut proposer une transaction aux auteurs de contraventions au code pénal constatées par les agents de la police municipale, lorsqu'elles ont été commises au préjudice de la commune au titre de l'un de ses biens. Or certaines des infractions précitées peuvent, en cas de conflits de voisinage, être commises au préjudice à la fois d'un particulier et de la commune, par exemple si une personne dépose ses ordures dans la rue devant le domicile de son voisin. Dans un tel cas, la procédure de transaction prévue par l'article 44-1 du code de procédure pénale, et précisée par les articles R 15-33-67 à R 15-33-72 de ce code, pourra donc être mise en œuvre (JO AN, 20.11.2007, question n° 5999, p. 7315).

Règlement communal. Détenteurs de chiens

Limites de l’exercice de pouvoir de police du maire

Le maire souhaite prendre un arrêté qui oblige tout détenteur d'un chien à le rentrer la nuit dans un garage. Il souhaite par ailleurs faire appliquer aux propriétaires de chiens les mêmes règles que pour les installations soumises à déclaration et autorisation (distance = 100 m des habitations, bâti...). Est-ce possible ?


Il n'est pas certain que cet arrêté soit jugé légal par le juge : l’exercice du pouvoir de police ne peut se faire que de manière strictement nécessaire et proportionnée.

La décision de police peut conduire à interdire l’exercice d’activités. L’interdiction peut intervenir par exemple lorsque ces activités sont susceptibles de troubler l’ordre public. Ces interdictions doivent toujours être motivées par la nécessité de maintenir et de préserver l’ordre public, et elles doivent surtout être proportionnées à l’objectif à atteindre.

En effet, le maire ne peut exercer son pouvoir de police que de manière strictement nécessaire et proportionnée, afin de concilier la sauvegarde de l’ordre public d’une part, et la préservation des libertés publiques d’autre part. Le maire se doit de respecter les libertés individuelles et publiques telles que la liberté d’aller et de venir, la liberté de réunion, la liberté du culte ou la liberté du commerce et de l’industrie. L’exercice des pouvoirs de police, qui par nature porte atteinte aux libertés publiques, doit ainsi veiller à ne limiter ces dernières que dans la stricte mesure de ce qui est nécessaire au maintien de l’ordre public au sens large. C’est la règle dite de l’économie de moyens, dont la méconnaissance entraîne l’illégalité de la décision attaquée (CE, 19 janvier 2012, commune des Contamines-Montjoie, n° 355634).

Enfin, le maire ne doit pas commettre de détournement de pouvoir en usant de ses prérogatives dans un but autre que celui en vue duquel elles lui ont été confiées.

Edifices menaçant ruine

Régime de responsabilité

Quel est le régime de responsabilité en matière d’immeubles menaçant ruine ?


La carence du maire dans l’exercice de son pouvoir de police des édifices menaçant ruine est de nature à engager la responsabilité de la commune.

Par l’arrêt commune de Baalon, le Conseil d’État a abandonné la faute lourde (CE, 27 septembre 2006, commune de Baalon, n° 284022). Désormais la faute simple suffit pour engager la responsabilité de la commune, ce qui doit conduire les communes à être encore plus vigilantes.

Une indemnité pour un dommage résultant de la carence de l’exercice de la police des édifices menaçant ruine sera en principe refusée au propriétaire de l’immeuble concerné dès lors qu’il doit veiller au bon entretien de celui-ci. En revanche, une action en responsabilité peut être engagée avec des chances de succès par les tiers, qu’ils soient voisins ou simples passants, victimes d’un dommage ayant pour cause l’état de péril de l’édifice pour lequel le maire n’a pris aucune mesure.

La responsabilité de la commune est également engagée si le maire ne fait pas exécuter tous les travaux prescrits par l’arrêté de péril et si cette carence est la cause directe du dommage subi par les tiers (CE, 21 novembre 1980, Moroni, n° 17918).

Toute illégalité de l’arrêté de péril constitue en principe une faute de nature à engager la responsabilité de l’administration. Ainsi, en cas de démolition sur ordre du maire d’un édifice menaçant ruine, sans l’accomplissement des formalités légales, la responsabilité de la commune sera  engagée. Il en sera de même si la démolition est ordonnée dans le cadre d’une procédure de péril imminent (CE, 18 novembre 1988, société Camillo, n° 75712).

Informations pratiques

Police de sécurité du quotidien

Communication du ministre de l’Intérieur

Le ministre de l’Intérieur a présenté une communication relative à la mise en œuvre de la police de sécurité du quotidien.

Défibrillateurs

Cartographie

L’application Staying Alive géolocalise les défibrillateurs et des personnes formées au secourisme, susceptibles de prodiguer un massage cardiaque à une victime en attendant les secours.

Prévention, sécurité et secours sur les domaines skiables

Guide pratique à l'usage des maires

Un guide décrit les obligations du maire, les modalités d’élaboration des arrêtés de police, ainsi que la gestion de la sécurité et des secours sur les pistes de ski. Il rappelle qu’un plan communal d’organisation des secours sur le domaine skiable doit être élaboré. Il propose des modèles de plans de secours, d’arrêtés de police spécifique au domaine skiable, de conventions relatives à la distribution des secours ou de plan d’intervention et de déclenchement des avalanches.

Sécurisation des événements de voie publique

Guide des bonnes pratiques

Le guide des bonnes pratiques de sécurisation d'un évènement de voie publique s’appuie sur les expériences et les savoir-faire des services de l’État, des collectivités territoriales et du monde associatif local. 

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